Sul tappeto volante delle riforme

I tempi sembrano prestarsi a molti interventi di riforma e le urgenze economiche e sociali paiono assecondare naturalmente la volontà di agire rapidamente. Il ceto politico, d’altronde, gioca buona parte della sua legittimazione sul rispetto di questi ritmi e sul conseguimento degli obiettivi quasi catartici che continua ad attribuire ad alcuni mutamenti istituzionali e che somministra, a mo’ di pillole quotidiane, al grande pubblico degli elettori. Sarà vera gloria?

Le direzioni dell’ambizioso – e quasi magico – programma di trasformazione sono moltissime. Ma ce n’è una, su tutte, che merita alcuni rilievi, perché consente di evidenziare una tendenza non perfettamente virtuosa.

Il tema è quello delle autonomie territoriali e del loro riassetto. È un dibattito che ha molte (e serie) ragioni e che, tuttavia, dopo essersi alimentato, per un paio d’anni, con i noti scandali delle spese dei consiglieri regionali, ha puntato, in modo un po’ maldestro, sull’abolizione delle province e dei costi della politica locale, oltre che sul tanto annunciato rilancio, in chiave territoriale, del Senato, la nostra antica e prestigiosa seconda camera, in fase di conclamato, quanto tormentato, restyling costituzionale.

Frattanto, una prima ed estesa modifica legislativa è stata condotta in porto: con la «legge Delrio» (n. 56/2014) si sono capitalizzate anche le anticipazioni che la fragile legislazione della crisi aveva già provato a introdurre dal 2011, riducendo in modo sistematico le funzioni delle attuali province, rivedendo la composizione dei loro organi politici e abolendone il carattere elettivo, obbligando i comuni a unirsi o a esercitare in forma associata molte delle loro più tipiche funzioni di servizio pubblico, disciplinando le città metropolitane e assegnando a successivi accordi tra Stato e Regioni il difficile compito, materia per materia, di disegnare l’effettivo trasferimento delle competenze amministrative tra i livelli di governo in tal modo rivisti.

È evidente che gli scopi che il legislatore si è proposto sono molto positivi: ridurre le uscite che sono prive di una giustificazione razionale; evitare la moltiplicazione degli enti e dei fattori di corruzione del circuito politico-amministrativo; spingere le collettività locali a riaggregarsi efficacemente sulla base di interessi davvero preminenti. Ed è altrettanto chiaro che in queste direzioni si muove anche la complessa iniziativa costituzionale in corso d’opera: che lavora, certo, a favore di un nuovo processo di centralizzazione delle decisioni pubbliche, ma che, allo stesso tempo, immagina di assorbire meglio, già nel corpo degli organi costituzionali statali, tutte le voci delle periferie, sì che i prodotti del parlamento nazionale possano darvi espressione sin dall’origine, eliminando possibili occasioni di conflitto. Eppure, a fronte di questo panorama, in forte movimento, non ci si può che porre un quesito: qual è la nozione di autonomia territoriale che si sta materialmente imponendo?

Due prospettive per l’autonomia territoriale

La risposta non è molto faticosa. L’autonomia territoriale che in questo momento piace è solo quella che sa essere efficiente. Ed è difficile dare torto a questa convinzione. Il punto è che si tratta di comprendere se l’efficienza debba essere un valore per l’autonomia ovvero se debba essere l’autonomia a servizio dell’efficienza.

Il nostro legislatore – e buona parte della classe dirigente – accoglie questa seconda prospettiva, che, in parte, è figlia di una comprensibilissima contingenza (e, quindi, della constatata inettitudine di un circuito territoriale che non ha saputo dare reali risposte ai cittadini), in parte, invece, è lo sviluppo di una consolidata e duplice convinzione teorica, per la quale: 1) essendo l’autonomia un concetto di relazione, uno Stato unitario non può che definirla come sempre e comunque strumentale anche agli interessi della cornice nazionale in cui si inscrive e agli obiettivi che in quella sede vengono di volta in volta prefissati; 2) venendo in considerazione la posizione giuridica e il trattamento di ciascun cittadino, i compiti delle autonomie non possono essere disgiunti dai metodi comuni dettati dallo Stato, poiché, in caso contrario, l’uguaglianza (formale) sarebbe violata.

Non si può certo sostenere che queste basi siano infondate. Erano ben note anche all’Assemblea Costituente, sin dal principio dei suoi lavori (v. la relazione generale, molto esplicita, svolta sul tema da Gaspare Ambrosini, dinanzi alla II Sottocommissione, il 27 luglio 1946). Si può, però, notare che tali basi costituiscono il portato di una forma di Stato (quella liberale) che la nostra Costituzione ha voluto evolvere anche in senso democratico e sociale, affidando all’autonomia non solo il ruolo di mezzo utile, bensì anche quello di presupposto fondativo e propulsivo.

Di ciò è stata consapevole, e per lungo tempo, buona parte della nostra migliore dottrina giuridica. In un bellissimo volume del 1977, nel quale Umberto Pototschnig aveva raccolto un articolato progetto per una legge repubblicana sulle autonomie (Legge generale sull’amministrazione locale, Padova, 1977), il gruppo di lavoro da lui diretto – e nel quale figuravano interpreti illustri, quali Umberto Allegretti, Augusto Barbera, Franco Bassanini, Giorgio Berti, Valerio Onida, Gustavo Zagrebelsky… – aveva manifestato con forza un punto di partenza («la strada prescelta») dichiaratamente assiologico. Il «posto» e il «rilievo» delle autonomie nell’ordinamento costituzionale italiano «non discendono» né dalle «funzioni» che sono loro assegnate, né dalle rispettive «dimensioni»; essi dipendono, piuttosto, «da una scelta che viene prima e sta al di là», dalla «scelta del loro ruolo, di quello che essi rappresentano e di quello che devono essere, se si vuole che essi concorrano a realizzare davvero – come dev’essere in un sistema che si ispira ai principi del pluralismo amministrativo e delle autonomie – i compiti della Repubblica e la sua effettiva democraticità» (pp. 9-10).

Anche quella ricerca era sicuramente ispirata dalla temperie culturale di un particolare momento storico, che voleva enfatizzare il senso di partecipazione e di comunità. Ma essa aveva messo opportunamente in luce che la collocazione del principio autonomistico tra i principi cardine della Repubblica nata nel 1948 (art. 5 Cost.) non può mai essere sottovalutata. Anche a volerne ritenere irrinunciabile il nesso con il buon andamento che qualsiasi amministrazione deve perseguire (art. 97 Cost.), quel principio funge di per sé da lievito imprescindibile per la diffusione e il radicamento di un’autentica cultura della cosa pubblica e dei traguardi di crescita e di emancipazione che soli possono contribuire a conferire un significato concretamente afferrabile alle nuove declinazioni dell’uguaglianza (intesa soprattutto come sostanziale, secondo il tenore del secondo comma dell’art. 3 Cost.).

È un’acquisizione, questa, di natura politico-costituzionale, che non ha una dimensione esclusivamente peninsulare: la si trova affermata puntualmente anche nella Carta europea dell’autonomia locale, sottoscritta in seno al Consiglio d’Europa il 15 ottobre 1985 e ratificata anche dall’Italia con la legge n. 439/1989, il cui preambolo pone un nesso inequivocabile tra autonomia e democrazia, oltre che tra autonomia, partecipazione ed efficienza.

Dal diritto si generano i diritti e… anche i doveri!

L’autonomia territoriale, allora, non comprende soltanto un profilo di pura funzionalità. Questo profilo, anzi, non può che essere il risultato di una piena e consapevole accettazione di un regime di pluralismo territoriale. Tuttavia, simile risultato non è automatico, né scontato, poiché è mediato da un’altra nozione, quella di responsabilità, pure (e non a caso) evocata nella Carta europea sopra citata e anche nella cennata proiezione propulsiva della visione democratizzante dell’autonomia.

È la responsabilità, infatti, a mediare, storicamente, tra le due prospettive sistematiche che si sono ricordate; ed è il suo indispensabile precipitato organizzativo che è sempre stato latitante nell’evoluzione della legislazione italiana. Che cosa succede se il circuito democratico locale si inceppa o fallisce? Può dirsi che l’autonomia vada rimossa tout court? In che termini si deve riattivare la responsabilità dei cittadini che formano la collettività di riferimento? È possibile ridurre il problema nel senso di una questione prevalentemente fiscale, di doverosa e variabile compartecipazione ai costi (a seconda dei casi, pochi o molti) delle funzioni svolte dall’ente territoriale? L’illusione delle riforme che sono passate sotto l’etichetta del cd. «federalismo fiscale» è stata questa. Ciò non toglie, però, che l’intuizione che le ha sorrette avesse individuato – sia pur dal solo punto di vista economico – i veri destinatari di una politica dell’autonomia, ossia i cittadini chiamati a esprimere e a seguire, passo dopo passo, i governi territoriali e le loro iniziative. Non si deve, quindi, discutere soltanto di ingegneria istituzionale: si deve muovere dall’idea che i meccanismi prescelti devono essere adeguati agli attori che li devono interpretare e alla necessità di stimolare e sviluppare una coscienza civica diffusa.

Se c’è una piccola lezione, poi, che possono ancora darci gli ordinamenti autonomistici – che ai più sembrano, oggi, tanto meno giustificabili e privilegiati (vale a dire quelli di alcune autonomie speciali) – essa consiste proprio nel reiterato e perseverante tentativo di agire con un metodo di consapevole responsabilizzazione, che gode, certo, di vantaggi finanziari, ma che, a fronte di essi, si impone di porre alla comunità di riferimento un costante bilanciamento tra i costi, individuali e sociali, di determinate politiche e gli obiettivi che ne compensano i relativi sforzi.

L’autonomia, in sostanza, non è soltanto la sintesi di un rapporto d’utenza; è coscienza di tanti e complessi doveri, il cui rispetto permette di garantire e di promuovere, potenzialmente, coerenti ed efficienti visioni dell’amministrazione e della vita pubblica.